<<
>>

19.1. ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Исторический аспект развития проблемы. На протяжении многих десятилетий макроэкономическое планирование зарубежными исследователями противопоставлялось централизованному планированию, а рынок — плану.
При этом особая роль централизованного планирования виделась в том, что посредством составления и реализации планов в жизнь воплощались решения государственных органов управления и директивы правящих партий. Несмотря на то что за последние годы произошли радикальные изменения в экономике и политике, отношение к централизованному планированию осталось прежним. Оно отождествляется с командно-административной системой. Пагубно то, что подобное отождествление характерно не только для теоретиков, но и для практиков. Переход к рыночной экономике ассоциируется с обязательным разрушением системы централизованного планирования. Думается, что в период нынешних изменений планирование должно играть еще более существенную роль, чем прежде. В этом плане актуальным представляется анализ данной проблемы в разных экономических системах.

Первый план, представляющий интерес с точки зрения общей методологии, — это план ГОЭЛ РО, опубликованный в 1920 г. Основная его цель состояла в разработке планов электрификации РСФСР на 10 — 15 лет, а поскольку электроэнергия необходима всем отраслям экономики, данный план охватил экономику в целом и в этом смысле носил всеобъемлющий характер.

Первой попыткой комплексного планирования в СССР была "балансовая таблица" национальной экономики на 1923 — 1924 гг. Ее можно рассматривать как первую комплексную систему национальных счетов, включающую межотраслевую структуру (причем некоторые отрасли были разбиты на подотрасли), а также показатели экспорта и импорта, личного и общественного потребления. С 1928 г. в СССР помимо детализированных годовых планов существовала система регулярных пятилетних планов. Первые годовые планы содержали рекомендации или "контрольные цифры", поэтому не носили обязательного характера для отдельных предприятий за исключением некоторых ключевых отраслей. Однако с 1931 г. они стали строго обязательными, т.е. приобрели централизованный характер.

В этот период попытки планирования национальной экономики предпринимались как в развитых, так и в развивающихся странах. Так, в 1928 г. в Мексике был разработан национальный экономический план, а в 1933 г. в Индии — план экономического развития, ориентировавший страну на удвоение национального дохода. В 30-е гг. проблемы планирования разрабатываются и реализуются в странах Западной Европы. В 1932 г. в Германии разработан план ВТБ, названный по имени его авторов — В.С.Войтинского, Ф.Тарнова, Ф.Бааде, целью которого была борьба с безработицей и обеспечение занятости населения.

Представители шведской школы предложили систему мер по рационализации финансово-бюджетных и денежно-кредитных отношений с целью воздействия на динамику развития таких агрегированных показателей, как валовые инвестиции, национальный доход и т.д. Свои представления об экономическом планировании формировались и в США. В1937 г. благодаря усилиям У.К.Митчелла начал выходить журнал "Плановое общество". В 1944 г. КЛандауэр опубликовал книгу "Теория национального экономического планирова- ния", в которой по существу впервые нашло обоснование индикативное планирование.

После второй мировой войны концепция планомерности развития экономики с разной степенью зрелости стала использоваться практически во всех странах, но наибольший успех она обеспечила Швеции, Финляндии, Франции и др.

При этом "волна" планомерности в этих и других странах то поднималась, то опускалась в зависимости от множества внутренних и внешних факторов. Так, например, подъем "волны" планомерности наблюдался в послевоенный период, затем после относительного спада вновь появилась активность в связи с реализацией крупных социальных программ правительствами ряда развитых государств.

Предпосылки планирования. Страны, в которых преобладает частная собственность на средства производства, могут существовать без централизованного макроэкономического планирования, тем не менее полностью исключить такого рода деятельность они не могут. Можно выделить ряд причин, обусловивших указанные процессы, причем рассматривать их следует с учетом факторов необходимости и возможности планирования. Необходимость планирования может быть объяснена, во-первых, тем, что механизм совершенной конкуренции не может обеспечить макроэкономическую устойчивость. Развитые государства сталкиваются с циклическими колебаниями производства, национального дохода, занятости и иных показателей. Во-вторых, по мере роста уровня доходов увеличивается доля коллективного потребления в совокупном потреблении. Поскольку производство и потребление общественных товаров регулируется не обычным рыночным механизмом, а правительственными учреждениями, возрастает доля совокупных расходов государства, распределяемых правительством посредством внерыночных механизмов, что, безусловно, усиливает необходимость планирования. В-третьих, по мере развития общества и роста объема производства принимают угрожающий характер отрицательные внешние эффекты. Наиболее очевидный пример — загрязнение окружающей среды, что требует государственного вмешательства. В-чет- вертых, усиливается степень интеграции различных хозяйственных единиц и секторов экономики, что усложняет формы их взаимозависимости. В-пятых, возрастает консолидация групп людей и частных компаний в соответствии с социальными и экономическими интересами. Удовлетворение материальных потребностей и достижение определенного уровня благосостояния предопределяют развитие духовных и интеллектуальных мотивов поведения, что создает условия для государственного вмешательства. В-шестых, иногда возникают особые ситуации, стимулирующие расширение и углубление сферы планирования, к ним следует отнести войны и кризисы.

385

13 Зак. 1635 Возможность осуществления планирования обусловливается, во-первых, ростом производства общественных товаров. Увеличение государственных доходов и расходов воздействует на использование ресурсов в частном секторе экономики, причем чем сильнее государственная сфера, тем сильнее это воздействие. Во-вторых, чрезвычай- ные ситуации усиливают необходимость планирования, способствуют созданию специальных организаций. Последние продолжают функционировать и после преодоления трудностей. В-третьих, наблюдается ускоренное развитие экономических дисциплин, совершенствование их методологии, что позволяет получать практические результаты.

Содержание категории "планирование". Наличие множества подходов к определению категории "планирование" вносит некоторую неясность, хотя в литературе по макроэкономическому планированию оно, как правило, трактуется однозначно.

Наиболее полное определение категории "планирование" было дано британским экономистом Х.Д.Дикенсоном в 1938 г. Сущность планирования, по его мнению, состоит в принятии основных экономических решений относительно объема производства и распределения произведенного продукта: причем указанные решения принимаются органами власти на основе анализа экономической системы как единого целого. К.Ландауэр связывал планирование с совместной деятельностью людей и регулированием обществом процессов функционирования индивидуальных агентов. Американский экономист Г. Сиркин считал, что планирование должно носить исследовательский характер, поскольку оно позволяет оценивать общественные издержки или выгоды при некотором приемлемом уровне распределения ресурсов.

Согласно точке зрения экономиста В.С.Немчинова, планирование в действительности сводится к гармоническому единству принципа сознательного регулирования производства с кибернетическим принципом автоматического, саморегулирующегося и самоорганизующегося характера экономических процессов.

Таким образом, макроэкономическое планирование есть, во-пер- вых, организованная деятельность, осуществляемая центральным плановым органом; во-вторых, действия последнего направлены на подготовку решений и мероприятий, подлежащих реализации в рамках экономической системы и согласованию решений и взаимодействий низших звеньев системы управления; в-третьих, центр в своей деятельности руководствуется определенными задачами экономического развития.

Упрощенная схема планирования. Рассмотрим упрощенную теоретическую схему планирования. Центральный плановый орган (ЦПО) имеет в своем распоряжении набор таких инструментов экономической политики, как ставки налогообложения, государственные расходы, финансово-бюджетные и денежно-кредитные рычаги и др. Возможность использования этих инструментов определяется не желанием или намерениями ЦПО, а его прямыми полномочиями. Развитие экономической системы предопределяется не только набором рычагов, посредством которых осуществляется воздействие на экономику, но и так называемыми неуправляемыми, или экзогенными, факторами, оказывающими воздействие на развитие, которые ни прямо, ни косвенно не поддаются регулированию ЦПО. К ним относятся погодные условия, колебания конъюнктуры мирового рынка и др. Отсюда следует, что состояние экономики будет предопределяться, с одной стороны, проводимой экономической политикой, а с другой — влиянием экзогенных факторов, которые должны учитываться при разработке наилучшего плана. Планирование должно включать следующие этапы: во-первых, определение множества инструментов экономической политики; во-вторых, выявление структуры экономики и механизма ее функционирования; в-третьих, разработку системы приоритетов развития; в-четвертых, прогноз экзогенных параметров. И, в-пятых, для прогнозных значений экзогенных параметров должен быть выбран наиболее удачный инструмент экономической политики для достижения определенной цели из набора приоритетных.

На практике такой подход может оказаться достаточно всеобъемлющим и достаточно сложно выявить влияние всех комбинаций инструментов экономической политики и экзогенных факторов на прогнозное развитие экономики, поэтому при планировании используется упрощенная схема, включающая: 1)

учет качественных и количественных аспектов планирования. Примерами количественно различающихся альтернатив экономической политики служат разные значения налогообложения; качественно будут различаться политика, основанная на свободном движении цен, и политика их государственного регулирования. К настоящему времени экономическая теория имеет больше достижений в области изучения последствий количественной политики, чем качественной. Ввиду этого планирование следует проводить в два этапа: на первом — принятие решений с учетом политических реалий, интуиции, позволяющих более или менее определенно предвидеть количественные последствия принятых качественных решений, на втором — проработка количественных проблем в более детализированном и структурированном виде; 2)

агрегирование. Термин означает объединение, суммирование, укрупнение однородных экономических величин по какому-либо признаку с целью получения совокупных параметров. Проблема в данном случае состоит в том, что, описывая конечное агрегированное состояние, мы принимаем во внимание агрегаты экономической политики и экзогенных факторов. Зная детализированное описание, мы можем получить агрегированную характеристику. Однако обратный процесс нам не подвластен. Т.е. при переходе от детализированного к агрегированному состоянию имеет место потеря информации.

При переходе от детализированного к агрегированному могут возникнуть проблемы: операциональное™, оценки; точности или достоверности анализа. Рассмотрим их. Итак, во-первых, перед исследователями встают проблемы операциональное™. План является операциональным, если он содержит перечень всех мероприятий, необходимых для его осуществления. При этом каждое из мероприятий представлено в виде обращений, направляемых ведомствам, подчиненным ЦПО, задача которых состоит в реализации отдельных частей плана. Т.е. если план должен быть операциональным, то необходимо использовать показатели с низким уровнем агрегирования. Во-вторых, проблемы оценки. Дело в том, что при осуществлении плановой деятельности ЦПО должен обладать информацией о состоянии экономической системы;

если же для этой оценки использовать высокоагрегированные показатели, то возникает неопределенность. Наконец, в-третьих, проблема достоверности анализа. Она представляется основной для агрегирования. Для того чтобы сохранить точность анализа, необходимо использовать два принципа: ограниченной области и эквивалентности последствий. Согласно первому можно агрегировать те переменные, которые изменяются более или менее параллельно друг другу, согласно второму — параметры, сравнительное влияние которых на результирующие показатели примерно одинаково;

3) учет временного интервала в планировании. Он позволяет выделить кратко-, средне- и долгосрочные планы. Как правило, они охватывают следующие промежутки: краткосрочные — 1 год, среднесрочные — от 4 до 7 лет, долгосрочные — от 10 до 30 лет. Выделение этих трех видов произошло не случайно, оно обусловлено четырьмя группами факторов. 1.

Технология. При планировании на год производство будет осуществляться в основном на базе предприятий и оборудования, представляющих действующие производственные мощности. Краткосрочное планирование в такой ситуации проявится в регулировании совокупного спроса средствами кредитной и денежной политики. При планировании на среднесрочную перспективу большое значение приобретают новые производственные мощности, поскольку необходимо учитывать капиталообразующие последствия инвестиций. Однако производственная деятельность будет реализовываться на базе существующей технологии, не произойдет серьезных изменений в структуре экономики. При долгосрочном планировании следует учитывать, что все эти факторы становятся переменными. 2.

Сбалансированность. В любой момент времени в экономике существуют различные формы дисбалансов, такие, как безработица, инфляция и т.п. Долгосрочное планирование обычно связывается с выбором одной из множества альтернатив роста, которым соответствует незначительная несбалансированность. Корректировка же дисбалансов производится в более короткие временные интервалы. Например, фрикционная безработица, инфляция, дефицит платежного баланса регулируются в краткосрочном периоде, структурная безработица — при среднесрочном планировании. 3.

Операциональность. Чтобы национальное макроэкономическое планирование не сводилось к аналитическим исследованиям, план должен быть достаточно операциональным. Этому требованию в полной мере отвечают краткосрочные планы. Средне- и долгосрочные же планы могут и не соответствовать этому фактору из-за увеличения степени агрегированности показателей. В этом смысле они являются скорее прогнозными. 4.

Информационные проблемы и приоритеты. Сложность планирования состоит в том, что достаточно трудно осуществить выбор альтернатив и на ближайшее будущее. Даже при условии, что в процессе планирования удается получить точные прогнозы оценки технологии, демографии и т.п., существует опасность отклонения от планов из-за изменения приоритетов развития. Отсюда следует, что долгосрочные планы должны носить более аналитический и ориентированный характер, чем средне- и тем более краткосрочные планы.

Таким образом, существуют достаточно веские основания, чтобы по-разному разрабатывать кратко-, средне- и долгосрочные планы, выделяя в каждом отдельном случае свои показатели. Однако необходимо помнить, что выделение трех типов планов обусловлено исключительно практическими соображениями. Поэтому существенное внимание следует уделить проблемам их согласованности.

Типы планирования. В современной экономической литературе выделяют множество типов планирования, которые расположены между децентрализованным и централизованным планированием. Методы децентрализации основаны на использовании рыночного механизма, в котором деньги являются всеобщим средством обмена, а цены — средством соизмерения различных товаров и услуг при обмене. Если государственная или иная форма централизованного управления ограничивается функциями защиты жизни и безопасности граждан, собственности, соблюдения договорных обязательств, предоставления общественных услуг и обеспечения нормального функционирования денежной системы, то такая экономическая система являет собой высокую степень децентрализации. Централизованному планированию отвечает планирование, при котором все решения принимаются некоторым центральным органом, контролирующим и их выполнение.

В действительности ни одна экономика не функционирует полностью в соответствии с подобными крайними схемами. Государство всегда вмешивалось в экономику больше, чем этого хотели бы самые ярые сторонники свободного предпринимательства. И даже в таком государстве, как СССР, в периоды наиболее сильной централизации всегда существовала некоторая сфера принятия независимых решений предприятиями, не говоря уже о потребителях. Т.е. в реальности для экономик развитых государств характерен больший или меньший уровень централизации или децентрализации.

Для определения степени централизации или децентрализации в планировании используется ряд критериев.

Критерий 1 — предпочтения центрального органа планирования. С одной стороны, при планировании ЦПО преследует определенные цели. Причем чем большее количество предпочтений, которые центральный орган стремится реализовать посредством планирования и мер экономической политики, тем выше степень централизации. С другой — степень согласованности централизованных и индивидуальных предпочтений. Это связано с различием между патерналистским отношением и принципом суверенности потребителя. Патерналистское отношение характеризует условия, при которых ЦПО полагает, что знает лучше самих граждан, в чем состоит их благо, и поэтому стремится навязывать решения, не обязательно совпадающие с предпочтениями населения. Вместе с тем большинство населения может считать, что центральный орган располагает полными сведениями, и поэтому граждане как бы делегируют право выбора центру, не высказывая своего мнения о стоящих проблемах. Суверенность потребителя реализуется в том случае, если ЦПО полагает, что сами граждане могут лучше судить о собственных проблемах и вкусах, и намеревается управлять так, чтобы максимально удовлетворить их потребности. Отметим, что степень централизации повышается в той мере, в какой централизованные предпочтения отклоняются от принципа суверенитета потребителя.

Критерий 2 — содержание плана. Здесь имеет место следующая закономерность: степень централизации возрастет при расширении включаемых в план мероприятий и при более детализированном их описании. Кроме того, существует взаимосвязь централизованного плана с планами, разрабатываемыми и реализуемыми локальными звеньями. Если такого рода планы составляют часть централизованного и утверждаются ЦПО, то имеет место высокая степень централизации. Однако даже в тех случаях, когда локальные планы не входят в централизованный, можно говорить о высокой степени централизации, если они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Иными словами, степень централизации повышается пропорционально согласованности между показателями планов микрообъектов и показателями, фигурирующими в централизованном плане.

Критерий 3 — разработка плана и организации потоков информации. Ни для кого не секрет, что планирование — процесс, для которого необходимо большое количество информации. В условиях централизованной системы вся информация передается посредством вертикальных потоков. Это вовсе не означает, что объект нижнего уровня не будет получать никакой информации о другом объекте этого уровня, но она будет поступать через ЦПО. Иначе говоря, горизонтальные связи в такой системе отсутствуют. В рамках децентрализованной системы между объектами низового уровня существуют как горизонтальные потоки, так и связи между ЦПО и нижестоящими агентами. Таким образом, степень централизации повышается по мере того, как вертикальные потоки становятся более интенсивными по отношению к горизонтальным в процессах разработки и реализации плана, контроля за выполнением и т.п., и наоборот.

Система информационных потоков характеризуется адресностью сведений ЦПО. Если каждое сообщение ЦПО содержит конкретный адресат и информацию, предназначенную именно для него, то мы имеем дело с высокоцентрализованной системой. Если же сведения носят общий характер, т.е. не направлены конкретным адресатам, то это децентрализованная система.

Критерий 4 — принятие решений. Дело в том, что о степени централизации можно говорить как о распределении прав принятия решений между ЦПО и нижестоящими звеньями. Наиболее децентрализованной в этом отношении будет такая система, в которой централизованное планирование не служит основой для принятия решений центральными органами государства, а используется лишь как средство влияния на решения, принимаемые нижестоящими звеньями экономики. В таком случае планирование сводится к накоплению, обработке и распространению информации, предложений, которые ни к чему не обязывают. Это индикативное планирование в чистом виде. В большинстве стран с рыночной экономикой такое планирование играет важную роль, однако в реальной действительности всегда существует такая сфера, в которой центральные органы власти принимают решения непосредственно на основании планов.

Критерий 5 — отношения собственности. Наиболее очевидными являются централизованные системы с государственной собственностью на средства производства и децентрализованные с преобладанием частной.

Таким образом, мы выделили пять критериев, используемых для определения степени централизации или децентрализации. Необходимо отметить тот факт, что любой уровень централизации или децентрализации по отношению к одному из рассмотренных аспектов может сочетаться с любым уровнем централизации или децентрализации по отношению к другим.

Индикативное планирование. Целью индикативного планирования является воздействие на экономическое развитие с помощью средств, отличных от директивных решений, принимаемых центральным органом. К таким средствам можно отнести построение центральным органом различной информации, включая различные виды прогнозов, обмен информацией между другими экономическими агентами, создание организационных рамок для координации принимаемых решений.

Классическим примером индикативного планирования является планирование во Франции, где существовала система планов, не имевших какой-либо обязательной силы. Главная их функция состояла в том, чтобы обрисовать некоторый допустимый и желательный путь развития экономики на несколько следующих лет. На основе этих планов низовые уровни разрабатывали свои. Следовательно, в данном случае центральный план выступает не как ограничение, а как источник информации.

Индикативное планирование характеризуется, с одной стороны, системой широкого участия в выработке планов представителей организаций, предприятий и учреждений. К разработке планов привлекаются тысячи людей; они выступают как члены комитетов, занимающихся отдельными аспектами планирования: производством, финансами, торговлей, социальными вопросами и т.д. Происходят обмен информацией между членами одного и того же комитета, между комитетами и ЦПО, взаимное согласование и корректировка. С другой — системой "предупредительных сигналов", суть которой — в выборе наиболее важных экономических величин, задаваемых нормативными значениями. Для каждой из них задаются максимально допустимые отклонения от нормы и устанавливаются соответствующие границы. Фиксация того, что какая-то величина выходит за одну из этих границ, сопряжена либо с введением мер по исправлению положения, либо с открытым изменением одной из целей плана.

Наряду с положительными моментами индикативное планирование имеет и отрицательные. Прежде всего это попытка заставить отдельные предприятия увязывать свои планы с центральными таким образом, чтобы значения суммарных показателей первых совпадали с таковыми вторых. Это означает раздел рынка между предприятиями, а значит, и ограничение конкуренции. Кроме того, существует монополистический сговор, возникающий при индикативном планировании в процессе согласования планов в момент переговоров, обмена информацией и участия в работе отдельных комиссий представителей различных фирм, предприятий и т.п.

<< | >>
Источник: Н.И. Базылев, С.П. Гурко, М.Н. Базылева и др.. Экономическая теория: Пособие для преподават., аспирантов и стажеров. — 4-е изд., стереотип. — Мн.: Книжный Дом; Экоперспектива.— 637 с.. 2005 {original}

Еще по теме 19.1. ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ:

  1. СИСТЕМА ПЛАНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАК ПОДСИСТЕМА ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА М. А. Мазуровский, О. В. Толстогузов
  2. 1. Планирование развития городов
  3. ФИЛОСОФСКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛИ НООСФЕРНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ Никитенко П.Г.
  4. 22.1. ЦИКЛИЧНОСТЬ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЦИКЛ И ЕГО ФАЗЫ
  5. Анализ и обоснование программ развития региона на основе оптимального финансового планирования
  6. 2.2. Планирование, развитие и учет специфики политических и миграционныхпроцессов России и Китая
  7. Действие механизма планирования программ развития региона на основе базовых элементов государственнойполитики
  8. Экономическое развитие
  9. 19.2. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  10. Экономическое развитие
  11. § 2. Социально-экономическое развитие
  12. 2.1. Уровень экономического развития
  13. Экономическое и социальное развитие
  14. ИЗДЕРЖКИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  15. ГЛАВА II. ПОКАЗАТЕЛИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
  16. 1.6. РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ЕЕ СОВРЕМЕННЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
  17. Социально-экономическое развитие оккупированных районов
  18. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ЧЕХИИ В XIV ВЕКЕ
  19. 3. ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗМЕНЕНИЙ КЛИМАТА ДЛЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ